简论检察机关提起公益诉讼的问题及完善(2)

简论检察机关提起公益诉讼的问题及完善

　　二、检察机关提起公益诉讼的主要方式及原因分析

　　检察机关提起公益诉讼主要包括三种方式：直接起诉、民事督促起诉和支持起诉。直接起诉是指检察机关作为原告直接向人民法院提起公益诉讼。民事督促起诉是指对于侵害国家利益、社会公共利益的行为，相关监管部门或国有单位怠于行使监管职责，检察机关依法督促有关监管部门或国有单位履行自己的职责，使其依法提起民事诉讼，从而保护国家和社会公共利益。支持起诉即根据《民事诉讼法》第十五条的规定，检察机关作为支持起诉人、支持原告的诉求的机关，以保障原告的合法权益能最终得到法院确认、支持，达到胜诉的目的。
　　检察机关提起公益诉讼的三种方式各有不同的侧重点，在实践中也发挥着重要的作用，以笔者所在地区广州为例，广州地区检察机关在探索公益诉讼的实践中取得了显著的成绩，总体而言广州市检察机关公益诉讼体现以下几个特点：一是集中于督促、支持起诉，直接起诉较少，以2011年为例，广州全市检察机关开展督促、支持起诉50件，而无直接起诉案件；二是督促起诉和支持起诉有机结合，检察机关在办理部分督促起诉案件时，在督促有关单位起诉时，为保证诉讼过程的顺利开展，向法院发出《支持起诉意见书》，并派员参加法院的庭审活动，发表支持起诉意见。三是案件类型集中于犯罪造成的侵犯国有资产案件，对于侵害公共利益而提起的公益诉讼数量较少。
　　究其原因，笔者认为应有以下几点：
　　首先，检察机关的业务特点决定了其公益诉讼的线索来源集中于犯罪造成的国有资产的流失。检察机关身负公诉职能和反贪职能，因此，对于普通刑事犯罪和职务犯罪造成的国有资产流失能够较快地掌握，并及时采取措施防止国有资产的流失。而对于其他诸如国企改制过程中的国有资产流失、公共工程招标、发包过程中的侵害国有资产行为以及侵害社会公共利益的行为等，却因诸如线索来源等客观原因而较难开展。
　　其次，检察机关的公益诉讼职能在社会上并不为群众所熟知。不少群众不了解检察机关公益诉讼职能，即使有了解，一般对检察机关提起公益诉讼的理解也仅限于直接起诉，而并不了解督促和支持起诉，由于直接起诉的案例较少，也导致群众质疑检察机关开展公益诉讼的可能性，因此，在遇到侵害国有利益和社会公共利益时，并没有想到向检察机关反映，从而也在客观上造成了检察机关公益诉讼线索来源的狭窄。
　　再次，对于检察机关直接起诉，法律上并没有明确的规定，因此导致检察机关直接提起公益诉讼面临诸多程序上的障碍，客观上也影响了检察机关直接起诉的数量和成功率。