土地财政隐藏的风险及相关的对策建议(2)

土地财政隐藏的风险及相关的对策建议

　　三、土地财政改革的政策建议
　　
　　地方政府必须放弃土地财政，必须放弃对土地一级市场的控制。没有任何一个大国是靠土地财政来支撑政府支出、提供公共物品的，唯一的办法是通过产业振兴、通过光明正大的税收进行公共财政运作。地方政府必须摆脱对土地财政和房地产市场的依赖。

    1.通过综合性的配套改革，降低地方政府经营土地财政的激励。财权上收、事权下放以及“政绩逼人”是造成地方政府依赖土地财政的一个重要原因。要降低地方政府谋求预算外收入的动机，就必须建立多元化的公共投资机制，地方政府不能再作为地方经济建设的主导者，而应该成为地方公共物品和服务的提供者。在财政负担上，中央政府要适当增加事权，如义务教育经费由中央政府承担，这样既减轻了地方政府的财政负担，又能减少因经济发展差异带来的教育投入差异。
　　在政绩考核上要改变GDP和财政收入至上的 考核体制，建立一个以人为本，综合考虑经济增长率、资源消耗强度、社会保障率、居民收入增长率、社会治安破案率、人口自然增长率等诸多指标在内的政绩考核体系。
　　2.建立国有土地收益基金制度。国有土地出让收入实质上是未来50～70年地租的资本化形态，政府当期获得的土地出让收入实际上是让渡未来若干年土地使用权的收益。因此，应当从土地出让收入中预留一部分资金，以保障城市建设和发展的可持续性。基本设想是从每年的土地出让收入中划出30％的比例，建立中央、省和县(市)三级国有土地收益基金，实行分账核算。通过建立国有土地收益基金，可以遏制地方政府片面追求土地收益的短期行为，建立良性的土地收益管理机制，保证农地征收、城市建设和发展有稳定的资金来源。同时，应建立完善的国有土地收益基金投资制度，以保障国有土地收益基金保值增值。
　　3.完善土地税制，形成科学合理的土地税收体系。(1)提高城镇土地使用税税率，适时开征物业税。应将所有的城镇建设用地者纳入征收范围，同时提高城镇土地使用税税率。待条件成熟时，与房产税合并，开征统一的物业税。(2)完善土地增值税。一是扩大土地增值税征收范围，采取“普遍征收”的办法，在征收范围上要能覆盖引起土地增值的所有对象。二是应设置“土地转移增值税”、“土地租赁增值税”和“土地保有增值税”三个税目。(3)增设空地税。即以闲置未用的土地为征收对象，对空地的实际持有人课税。开征空地税，可以抑制土地浪费现象，提高土地利用效率。(4)提高耕地占用税税率，通过税收杠杆促进节约和集约用地，保护耕地。
　　4.严格土地管理制度，积极防范土地融资风险。地方政府通过政府性公司以土地为抵押，贷款进行城市发展建设，抵押的土地往往是政府储备的土地，这样容易带来政府的财政风险和金融风险，无论是地方政府还是中央政府都应该采取积极的防范措施：严格将政府储备土地限定为存量土地，禁止将征用的农村集体土地纳入土地储备范围；对抵押的土地进行评估，放款数量依据土地的价值而非政府信用。
　　5.加强土地规划管理，确保建设用地的后备资源。为了追求土地收益最大化，地方政府往往具有修改土地利用规划的动机。修改规划随意性大，有时还会采取欺上瞒下的做法来增加用于创收的土地面积，也可能出现土地征而不用、出而不用的现象，造成土地资源的极大浪费。要减少这种土地违规行为，就必须严格土地利用规划、城市建设规划，将规划的修改上升到法律程序，要经立法机构通过才能进行调整；要提高规划的透明度和公众参与性；对有违规行为的地方政府，不但要追究行政责任，而且要按照司法规定追究法律责任。
　　目前土地供应中，低价工业用地所占比重较高，不少地方都提出要建园林式开发区，明显存在着土地资源浪费问题。与此同时，房地产地价却很高，这对房地产业的发展和改善民生都不利。因此，应当在合理规划的基础上，严格控制工业用地，增加房地产用地，同时通过市场供求关系提高工业用地的价格。
　　6.尊重公民权利，保障失地农民的生存权和发展权。(1)完善社会保障制度，保障失地农民的生存权。应将失地农民纳入城市社会保障体系，从土地出让金中划拨资金，建立起对失地农民的基本生活、养老、医疗、住房等基本民生需要的防护网，保障失地农民的基本生存需要。(2)保障失地农民的发展权。首先，政府应当设立专项基金，用于失地农民的技能培训，增强他们的就业能力；其次，保证失地农民子女享受到公平的教育。(3)在土地收益分配中，做好土地征用中农民的权益保护问题，既要体现农地的农民生存权，又要体现农地发展权、国家粮食安全战略权、农民在农地所有权中的成员权等。
　　7.合理利用土地资源，减少对土地资源的浪费。(1)向“空间”要土地资源，如城市住宅的高层化、构建立体化的城市交通网络。(2)向“时间”要土地资源，通过科技创新，增加我国北方地区耕地种植经济作物的季次，如两季稻、三季稻等。(3)向“地下”要土地资源，如建地下商场、地下停车场、地铁等。(4)向“水下”(海洋、江河等)要土地资源，如填海造地、海(江)底隧道，等等。